1 海南（nán）垦地融合发展背景

        2018 年 4 月（yuè） 13 日，海南省（shěng）宣布建设自由（yóu）贸易试验区（qū）和中国特（tè）色自由贸易港（gǎng）。至此，海南迎（yíng）来了（le）前所未（wèi）有的发展机遇，“ 全省一盘棋、全岛同城化 ”成为海南整体谋（móu）划发展的重要理念。统（tǒng）筹全省城乡发展、推进（jìn）农垦和地方城乡一体化，是（shì）促进海南农垦与地方经济社（shè）会协调发展、充分发挥（huī）海南农垦在现代农业建设中的示（shì）范带动作（zuò）用（yòng）的关键。同时，垦地融合发（fā）展（zhǎn），亦是国家“ 一带一路”倡议实施、海（hǎi）南国际旅游岛建设、海南农垦新一轮改革发展、海（hǎi）南国土空间规（guī）划等众多重大战略和改革的必然要求。

2 海南（nán）垦地融合发展现状

2.1 农垦移交（jiāo）社会（huì）职能

       从2010年起，海南农垦便开始（shǐ）按照（zhào）“体制融入地（dì）方、管理融入（rù）社会、经济（jì）融入市场（chǎng）”的目标 ，逐步推动（dòng）社（shè）会职能（néng）移交市（shì）县。 2016 年 6 月，在《关于海南农垦农场社会管理属地化改革的指（zhǐ）导意见》中（zhōng）提出在推进基层社会治理创新的基础上，海南（nán）农垦东昌农场正式挂（guà）牌（pái）成立“居”，以此正式移交社会（huì）管理职能。另外（wài），海南农垦（kěn）直属医院、医疗（liáo）卫生、公安、水库、住房公积金及学前教育等机构及事项均全面（miàn）移交（jiāo）地方；同（tóng）时，由属地政府进（jìn）行组织，例如美丽农（nóng）场、小城镇、危房改造、基础设施等多项民生项目（mù）均被（bèi）纳入地方统筹规划。

2.2 农垦（kěn）土地（dì）资源实施资产（chǎn）化、资本化

       土（tǔ）地作为海（hǎi）南省的（de）宝贵资（zī）源，实（shí）施土地资本化及资产化，对解决（jué）部分（fèn）资金紧缺（quē）问题非常重要。海南省及海南（nán）农垦非常支持（chí）海南农垦土地资产化（huà）、资（zī）本化（huà）。2019 年 11 月（yuè），海南农垦在（zài）充分考虑适宜（yí）证券化试点的土地清单基础上，积极策划证券（quàn）化产品（pǐn） ，并实施“ 工银瑞投—— 海垦控股（gǔ）集团土地承包金资产支持专项计划（huá）”，至此，以（yǐ）国有土地租（zū）金收（shōu）益权作为证券产品（pǐn）正式成（chéng）为（wéi）可能。该计划的成功实施，是海垦集（jí）团土地资本化、证券化改革创新的重要成果，对垦区企业有效盘活土地资源具有重要的（de）示范作用。

2.3 发挥龙（lóng）头企业作用，进行产业整合（hé）

       历年来，海南农垦主要以橡胶为主导产业（yè），其他产业在（zài）规模、结（jié）构等（děng）方面均实力（lì）较弱（ruò）。近年来，海南省迎来改（gǎi）革发展新机遇，作为海南最（zuì）大的（de）国有企（qǐ）业，海南（nán）农垦深感责任重（chóng）大。因此，海南（nán）农垦（kěn）充分把握改革（gé）新动力，坚持创新、协调 、绿色 、开（kāi）放 、共享（xiǎng）的发（fā）展理念 ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年后，海（hǎi）南农垦明确自身定位和历史责任 ，在产业方面 ，组建了（le）茶业 、果业、胡椒（jiāo）业等公司；在金融方面，组建了草畜、南繁 、医疗养生、金融（róng）控股等公司 ；在运营方面，组建了（le）实业、商贸（mào）物流（liú）等专业化公司。例如，海（hǎi）垦果业（yè）通过（guò）构（gòu）建“ 海（hǎi）垦果（guǒ）业集团+ 专业合作（zuò）社”的股（gǔ）份合作经（jīng）营模式，联（lián）结（jié）芒果种植（zhí）户，实现芒果产业资源（yuán）的（de）有（yǒu）效整（zhěng）合 ；茶叶公司通（tōng）过对茶产业资源、茶叶加（jiā）工（gōng）、茶叶品牌 、茶叶销售（shòu）渠道等方面的有（yǒu）效（xiào）整合 ，解决了海 南茶产业（yè）“小、散、弱”等问题。海南农垦通（tōng）过“八八战略”的实施，充分发挥了龙头企业带动作用，促进了海南（nán）现代（dài）农业产业转（zhuǎn）型升级及（jí）提质（zhì）增效，给垦地产业融（róng）合发展带来积极影响。

2.4 积极开展招商引资

       为全力支持海（hǎi）南自贸区（qū）（港）建设，海南农（nóng）垦发挥骨干作（zuò）用，立足于（yú）垦地（dì）合作（zuò）、全面发展，保（bǎo）持与地方步调（diào）一（yī）致（zhì），积极（jí）开展招（zhāo）商引资（zī）工作，为海南经济（jì）发展注入新动能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海（hǎi）南)自由（yóu）贸易试验（yàn）区(港)百（bǎi）日大招商(项目（mù）) 活动实施（shī）方（fāng）案》发布（bù），为各市县政（zhèng）府及各（gè）单位的招商工作指明方向。为积极响应该方案，切实（shí）推进海南（nán）招商引（yǐn）资工（gōng）作，海南农垦专门制（zhì）定 了《海南（nán）农垦百日大招商活动（dòng）实施方（fāng）案》，由海垦（kěn）集团领导班（bān）子（zǐ）亲自指导，成立多个招商小组（zǔ），围（wéi）绕海（hǎi）垦“ 八（bā）八战略”，依托医疗健康、会展、海洋（yáng）经济、新能源汽（qì）车等（děng）产业，对国内外相关行业排名前 5 名的企业（yè）、世界（jiè）（中国（guó））500 强企业等 50 家以上企业实（shí）施“走出去”措施（shī），开展（zhǎn）点对点招商。在招商过程中，海南农垦（kěn）以打造一流（liú）营商（shāng）环境（jìng）、优化（huà）服务、极简审批等相关（guān）配套政策，吸引了广大（dà）客商到海南（nán）农垦（kěn）投资兴业（yè）。海南农垦致力于以产业招商（shāng）、精准招商、以商招商、人才引进（jìn）和科技招（zhāo）商（shāng）等方式，与（yǔ）众多投资企业达成共识，签订（dìng）协（xié）议，为充分挖掘海南农垦丰富的（de）资源潜（qián）力，推（tuī）进垦地合作开发、助力海南（nán）自贸区（港（gǎng））建（jiàn）设打下（xià）良好基础（chǔ）。

3 海（hǎi）南垦地融合发展存在问（wèn）题

3.1 规（guī）划不衔接

       长期以（yǐ）来，海南农垦系统自（zì）成体系，本轮（lún）全（quán）省“多规合（hé）一”规划编（biān）制恰逢新（xīn）一轮农垦改革（gé）体制机制及机构人员时期，出现问题主要有（yǒu）：一方面，土地规（guī）划 由当地市县政府统（tǒng）筹（chóu），另（lìng）一（yī）方面，垦区土地的所有权在农垦企业，使得农垦与市县政府在规划衔（xián）接和土地利（lì）用（yòng）工（gōng）作方（fāng）面脱节（jiē）。目前，垦区（qū）有近百个生产队居民点建设用地被腾退，农场场（chǎng）部（bù）建（jiàn）成区、现有场部及生产队基本未被纳入（rù）城镇体系，且建设用地规模（mó）基本按照（zhào）现状用地规模进行确定。据（jù）悉，“多规合一”规划划定农垦开（kāi）发边界面积3.27 万hm2，其中建设用地总（zǒng）量调控指标为2.29 万hm2，农垦新增（zēng）建设用地指标（biāo）较少，同时大（dà）量农（nóng）垦场部（bù）、连（lián）队等现状（zhuàng）建设用地被规划为农用地（dì）；海南农（nóng）垦开发（fā）边界内（nèi）划定永久基本农田 980 hm2，陆域生态保护红线593 hm2，二者合计1573 hm2，占开（kāi）发边界总面积的4.77%，占建设用地可（kě）扩展空间的17.9%。据统计（jì），开发边界与陆域生态（tài）保护红线、永久基本（běn）农田两条底线控制（zhì）严重（chóng）冲突，且陆域生态保护（hù）红线和永久基本农田零（líng）星分散在开发边界（jiè）内，导致开（kāi）发边界内的土（tǔ）地（dì）难以利用。

3.2 合（hé）作不深（shēn）入

       为确保垦地间形（xíng）成利益（yì）共同（tóng）体，针对（duì）垦地融（róng）合发展（zhǎn）现状（zhuàng），海南农（nóng）垦与海南省澄迈、陵水、乐东县政（zhèng）府共同出资（zī）成立草畜科技有限（xiàn）公司，共（gòng）同发展草畜产业，但在（zài）企业运营过程中，在公司治理、项目投（tóu）资决策等方面各股东存在分（fèn）歧（qí），公司实质性投（tóu）资难以落实。为了加快推进南（nán）平产业园（yuán）开发建设，海南农垦（kěn）与陵水县政府共同出资成立南平医疗（liáo）养（yǎng）生（shēng）产业园（yuán）开发建设公司，并积（jī）极（jí）开展（zhǎn）了规划（huá）、设计及论（lùn）证等（děng）前期的工作（zuò），但在园（yuán）区（qū）开发运（yùn）营（yíng）模式、管理机制、产业扶持政（zhèng）策方（fāng）面很难达成一致。

3.3 对接不顺畅

       过（guò）去，海（hǎi）南农垦与地方（fāng）实行的是并行经济发（fā）展政策，分别采用不同（tóng）的体制和模（mó）式（shì），基本为（wéi）2个相对独立（lì）的体系，在经济社会发展中（zhōng）呈现（xiàn）出明显的“二元结构”，造成农垦和地方在行政（zhèng）管（guǎn）理、司法、基（jī）础设施建设等方面存在诸多矛盾。随着时代的发展和（hé）市场经济的变化，海南农（nóng）垦产业经济（jì）市场（chǎng）化和 社会职能管理改革成为（wéi）了必然趋势。市场化程（chéng）度的深入推进和农垦改革的逐步完（wán）成，为探索农垦与 地方经济协调（diào）发展（zhǎn）创造了条件（jiàn）和机遇，垦地合作（zuò）及 协调发展前景较好。但是（shì），由于垦地的（de）长（zhǎng）期发展（zhǎn）相（xiàng） 对独立，目前面临诸多融（róng）合发展问题，特（tè）别是在垦地对接协（xié）调上（shàng），仍（réng）然存在垦地（dì）矛盾复杂、沟通效率低、沟通（tōng）效果不佳等（děng）问题（tí），主要表现在职责（zé）不（bú）清、网格化巡（xún）查不（bú）完善、联合打（dǎ）击（jī）工作协调机（jī）制（zhì）不顺等。

4 海（hǎi）南垦地融合发展（zhǎn）实施路径（jìng）

4.1 空间（jiān）规划一体化

       政府（fǔ）在编制（zhì）本市县国土（tǔ）空间规划时，应（yīng）充分重视垦地融合（hé）发（fā）展（zhǎn）有关事（shì）项，建立起与农垦的编制协同关系。一（yī）是，在资（zī）规局设（shè）置（zhì）“临时坐班”制，根据需要，安排农垦（kěn）人员（yuán）在资规局（jú）临（lín）时办公，允许（xǔ）农垦人员（yuán）协助开（kāi）展（zhǎn）国土空间（jiān）规划相关工（gōng）作，便（biàn）于（yú）对涉及到垦地规划（huá）衔接（jiē）问题（tí）时进行及时反馈及处理，确保规划协调工作高效进行。二是，在资（zī）规局的协调（diào）下，农垦（kěn）专员（yuán）与（yǔ）市（shì）县（xiàn）国土空间规划编制单（dān）位保持密切联系（xì），按照规划传导机制，落实省级规划总体布局和指标分配；由农垦统（tǒng）筹（chóu）系（xì）统内关于国（guó）土（tǔ）空间开发、保护、整治修复（fù）需求，在（zài）农垦系统内优化建设用（yòng）地（dì）空间布局、优化永久（jiǔ）基本农（nóng）田、生态红线（xiàn）布局等。

4.2 产业融入一体化（huà）

       农（nóng）垦（kěn）企（qǐ）业要积极（jí）参与到属地国民经济评价、社（shè）会发展计划、政府工作报告等相（xiàng）关工作，根据区（qū）位优势、资（zī）源禀（bǐng）赋和（hé）产业发展（zhǎn）定位开展项目策划、招商引资等工作（zuò），确（què）保农垦产业与属地区域经济、社会发展相匹（pǐ）配。同时，农垦应在与地方政（zhèng）府协（xié）调（diào）的基础上，积极参（cān）与国土空间（jiān）规划、产业规划、乡村振兴规划等，建立垦地相互（hù）依存（cún）、相（xiàng）互（hù）促进的良好关系。各市县（xiàn）政（zhèng）府要将农垦各类产（chǎn）业园区建（jiàn）设纳入（rù）属地（dì）政府的重点工作并给予支持，将园区的发展情况纳入市县政府的（de）考核体（tǐ）系，保证（zhèng）各类园区平（píng）等享受所在（zài）市县的各项普惠性政策（cè）。另外，省级在下（xià）达给农垦新增（zēng）建设用（yòng）地指（zhǐ）标、追加分配每年结余及收回指（zhǐ）标时（shí），应统筹考虑，均衡垦地产业发展，促进农垦产业园区健康发（fā）展（zhǎn）和项目顺（shùn）利（lì）进行。

4.3 公共基础（chǔ）设（shè）施建设（shè）一体化

       各市县政府应（yīng）将垦区“ 五网（wǎng）”基础设施纳入到地方统一规划（huá）建（jiàn）设中来（lái），给予财政支持（chí），以“ 地方财政（zhèng）资金+ 农垦自有资金（jīn）+ 社会资本”的投（tóu）入（rù）方式，加大投入力度，补齐垦区基础设施建设短板，推动农垦和地方基（jī）础设施建（jiàn）设（shè）有效衔接。基层医疗卫生（shēng）机（jī）构标准化建设（shè）是海南省推进乡村振（zhèn）兴（xìng）战略、城（chéng）乡一（yī）体化的重要任务，因此（cǐ）农垦企业要（yào）按照“ 用集体土（tǔ）地，建集体设（shè）施（shī），供集体使用”的原则，主动配合市（shì）县政府相关部门，采取灵活多（duō）样的方式（shì），确保（bǎo）各作业区、生产队卫生（shēng）室建设，补齐基层医疗卫（wèi）生短（duǎn）板，推进城乡医疗卫生均衡发展，提（tí）高垦地间基层卫（wèi）生机构标准化（huà）水平和服务能（néng）力。

4.4 土地利用一体化

       目前，垦区部分生产队存量建设（shè）用地利用分散、效率（lǜ）低下，造（zào）成（chéng）较大的资源浪费。省级相关（guān）职能部（bù）门应（yīng）会同农垦研究出（chū）台垦区存（cún）量建设用（yòng）地置换的有关规定，明确在总量（liàng）不突破的（de）前（qián）提（tí）下，允许垦（kěn）区存量建设（shè）用地在权属用地范（fàn）围内，按（àn）照集约、节约、高（gāo）效利用的原则进行空间置换，置换后仍按存（cún）量建设用地（dì）管（guǎn）理（lǐ），原乡村（cūn）存（cún）量（liàng）建设用（yòng）地置（zhì）换（huàn）至场 部周边的土地，纳入城镇开发边界并按城镇（zhèn）建设用（yòng） 地管理（lǐ）。各市县要以新型城镇化和（hé）美丽乡村建设为（wéi）契机（jī），在（zài）建（jiàn）设（shè）用地规划布局、建设用地置换手续办（bàn）理、建设用（yòng）地供应等方面给予充分支持（chí），推（tuī）动垦区零散存量建设用地优化布局，盘（pán）活垦区存量（liàng）建设 用地资源（yuán），促进垦（kěn）区（qū）建（jiàn）设用地集（jí）约节约利用。垦区 建（jiàn）设用（yòng）地（dì）应充（chōng）分发挥其（qí）价值，这（zhè）对垦地融合发展、支持海南全岛同城化建设具有重要的（de）意义（yì）。

4.5 项目招商和落地一体（tǐ）化

        项目招商及落地是产业发展的重要条件（jiàn）。为（wéi）发挥垦地（dì）资源互补（bǔ）优势并充（chōng）分挖掘海南整体发（fā）展潜力，通过垦地一体化建设助力自（zì）贸港口建设（shè），对垦（kěn）地共同推动项目招商和项目落地至关重要。在项目招商方面（miàn），需要政府在产业政策、银行贷款（kuǎn）、公共基础设施建设等方面给予大力支持，为投资企业创造良（liáng）好的投资环境（jìng）；另外，需要农垦做（zuò）好项目方案策划、资源呈现、土地提供，并积极主动举办（bàn）各种招商活动，为投资企业进（jìn）入（rù）寻（xún）找切入点。在（zài）项目落地（dì）方面，需要政府将项目纳入（rù）规划，并给予供（gòng）地上（shàng）的便利；另（lìng）外，农垦应积（jī）极协调政府、投资企（qǐ）业（yè）、农（nóng）场（公司）职工多（duō）方关系（xì），在（zài）土（tǔ）地征用（租赁）、土地综合整治（zhì）等方面发挥重要作（zuò）用，切实推动项目落地（dì）和产业（yè）发展。

5 保障措施

5.1 组织管理

       首先（xiān） ，将农（nóng）垦（kěn）发展纳入（rù）重要议（yì）事（shì）日程（chéng）中来，加强垦地融合发展工作的统（tǒng）筹协调，制定垦地融（róng）合发展行动计划年度实施方案 ，形（xíng）成“ 一（yī）级抓一（yī）级、层层抓落实（shí）”的工作机制，强力推进垦（kěn）地（dì）融合协调发展进程。另外，农垦应（yīng）设置产业发展（zhǎn）战略规划部等部门，并成立垦（kěn）地融合（hé）发（fā）展事务办，积极联（lián）系（xì）政府，携手共进（jìn），高效沟通，有效（xiào）推进垦地融合发展相关（guān）事项。

5.2 政策支（zhī）持

       省（shěng）政府各职能部门应按照（zhào）自贸区（港）建设的标准，以垦区作为自贸区港建（jiàn）设中农村地区发（fā）展（zhǎn）的样（yàng）板，积（jī）极研究垦地（dì）融合发展的相关政策需（xū）求，以主（zhǔ）动创新（xīn）为工作思路（lù），在土地出让金返还（hái）、存量建设（shè）用（yòng）地空（kōng）间置（zhì）换、土地流转税费（fèi）减免等方面给予政策支持，为各市（shì）县推动（dòng）垦地融合发展提供支撑（chēng）。

5.3 创（chuàng）建机制

      首先，创建融（róng）合模（mó）式。打破“ 壁垒”，寻求有利于资源共享（xiǎng）、利益共存、风险共担的垦地（dì）融合发展模式，全面挖掘海南优势资源，实现“ 全省一盘棋，全岛同（tóng）城化”战略（luè）布局；其次（cì），推动机制（zhì）创新。不仅要建立起（qǐ）合作模（mó）式（shì），同时（shí）应制定有（yǒu）效的沟通（tōng）、衔接机（jī）制，如规划协同机制、事务联席会议机（jī）制（zhì）、服（fú）务协调机制、监管协同机（jī）制等；再次，建立保障（zhàng）机（jī）制。应建立起垦地社会责任共担机（jī）制（zhì）、重大项目风险评估机制、垦地融合发展协会（huì）、垦地融合改（gǎi）革创新机构等。

5.4 人才交（jiāo）流

       首先，加强挂职交流（liú）。在省级（jí）层面，应（yīng）根（gēn）据垦地融合发展情况（kuàng），由海垦（kěn）控股集团（tuán）与省政（zhèng）府各职能部门互派人员挂职，进行学习及交（jiāo）流；在市县级（jí）层面，以（yǐ）农场（公司）为主与属地市县（xiàn）政府进行协调，允许农垦派出专员到相（xiàng）关部门（mén）进行（háng）挂职，必（bì）要时，亦可通过农垦提出（chū）申请，属地政（zhèng）府根据实际（jì）需要，派出相关人员至农垦挂职。其（qí）次，加强人才引进。垦地应围绕（rào）农垦改革及（jí）自贸区（港）建设制定统一人才引进标（biāo）准并（bìng）建立人才评价机制，处理好人才引进（jìn）与（yǔ）培养的关系、刚性引才与柔性引才（cái）的关（guān）系、新进人才与原有人才的关系（xì），确保能够吸引人才、留住人才。海南（nán）农垦（kěn）土地（dì）资源丰富，约占海（hǎi）南全省陆域面积（jī）的 1/5，在海南的发（fā）展过程中（zhōng）具有举（jǔ）足轻重的地位。特别是在当前海南自贸区（港）建设大背景下，加强垦地融合发展，促进资源优（yōu）势互补，实（shí）现利益最大（dà）化，更好的推动与建设海南省“全省一盘棋，全岛同城化（huà）”战略布局。