体制（zhì）机（jī）制改革（gé）是（shì）国有资本的活水（shuǐ）之（zhī）源。国资监管体制（zhì）改革总体经历了分行业管理（lǐ）与收放（fàng）权交（jiāo）替、管人管事（shì）管资产相（xiàng）结合（hé）、管资本（běn）三个阶段。本文以“山西模式”为例，对本轮以（yǐ）“管资（zī）本”为主的国有（yǒu）资本授权经营体（tǐ）制（zhì）改革进行深入研究分析，以期为地方“两类公司”改（gǎi）革试点提（tí）供可参考、可借鉴、可实（shí）施的模式和思路。

       2017年，山西省启动新一轮（lún）国资国（guó）企改（gǎi）革，筹建成立山西（xī）省国有资本投（tóu）资运（yùn）营有限公司，省（shěng）国资委将所持原22家省（shěng）属国企股权全部一次性注入。截至2021年10月末，公（gōng）司资产（chǎn）总额（é）超（chāo）过3.5万（wàn）亿元，持有整合（hé）重（chóng）组后的18家省属国（guó）企（以下统称（chēng）“出资企业”）股权，间接参控股29家上市公司，拥有（yǒu）7家直属工具类（lèi）公司。

一、山西省国资运营模式分析

（一（yī））授权（quán）体（tǐ）制改革分析

       山（shān）西省在全国率（lǜ）先构建（jiàn）国资监管（guǎn）“品字（zì）架构”。省两类公司成立以来总体经历了两个阶（jiē）段：

       第一阶段，2017年11月（yuè）至2020年3月。省国资委（wěi）对（duì）山（shān）西省国有（yǒu）资（zī）本投资运营有限公司进（jìn）行（háng）部分授权，明确（què）了10项授权放权（quán）事项。其中，7项授权是（shì）针对（duì）两类公司自身（shēn）运营管理（lǐ）层面事项（xiàng），3项授权是针（zhēn）对出（chū）资企业层面（miàn）事项，授权两类公司决定出资企业的（de）投资计（jì）划、发（fā）行公司债（zhài）券、重大融资、担保事项。

       第二阶段，2020年3月至今。“山西省国有（yǒu）资本投资运营有限公（gōng）司（sī）”更（gèng）名为“山（shān）西省（shěng）国有（yǒu）资本运营（yíng）有限公司（sī）”（以下简称“省（shěng）国（guó）资运营公（gōng）司”），进一步深化改革形成“分级授权、厘清职责、品字（zì）架构”的山西特色国资监管（guǎn）新体（tǐ）制（zhì）。省国资委作为国（guó）有资本（běn）所有权代表，专司监管；省国资运营公司履行出资人管（guǎn）资本（běn）职责，依法开展国（guó）有资本市场化（huà）运（yùn）营，做好国有资本（běn）“进（jìn）退流转保”，二者就授权范围内（nèi）明确的事项各自对省委省政府负责，具体如下图（tú）1所示。

（二）管控机制改（gǎi）革分析

省国资运营公司改变传（chuán）统“管企业（yè）”的行权履职方式（shì），构（gòu）建“管资本”的（de）运（yùn）营管控（kòng）模式。

从行权机制来看。省国资运营公司管控机制深化改革的目标是做出资（zī）企业的“积（jī）极股东”，逐步建立健全股东代（dài）表及（jí）委派董（dǒng）监事机制实（shí）现（xiàn）对出资企业的管控。省国资运营（yíng）公司以资（zī）本为（wéi）纽带，以（yǐ）产权为基础，通过法人治理结构履行出资人职责，推进出资企（qǐ）业尽快建立起规范完善的股东会、董事会（huì）制度（dù），运用（yòng）股东会表（biǎo）决、按照持股比例委派（pài）董事（shì）等方式行（háng）使（shǐ）国有股东权利，维护（hù）国有股东利益。

从管控模式（shì）来看。目（mù）前，省国（guó）资运营公（gōng）司采（cǎi）用战略管控和财务管控相结（jié）合，重点关注出资企业优（yōu）化（huà）国资布局提升产业竞（jìng）争力的（de）战略目标，以及以“两额五率”为核心的效益目标，包括利润总额（é）、经济（jì）增加值、全员劳动（dòng）生（shēng）产（chǎn）率、研发（fā）投入增长率、“六新”收入增长率、资产证券化率（lǜ）、资产负债率。省国资运（yùn）营公司制定出（chū）资（zī）人职责指引，建立授权放权（quán）清单和投（tóu）资项（xiàng）目负（fù）面清单，通过（guò）清单式管理、专业化服务（wù），引导企（qǐ）业聚焦主责主业，聚（jù）焦提质增效，加快提升对（duì）出资企（qǐ）业（yè）的前瞻指引力、战略管（guǎn）控力。

（三）运营效果分析（xī）

       山西省作为典型的资源型（xíng）经（jīng）济省（shěng）份，首创性地构建了国（guó）资（zī）监管（guǎn）“品（pǐn）字（zì）架构”，经（jīng）过近两年（nián）的实践和探（tàn）索（suǒ），深化改（gǎi）革试点（diǎn）取得（dé）初步成效。

1.国有资本保值增值（zhí）情况（kuàng）

       国有资本保值（zhí）增值是两类公司改革试点的关键目（mù）标。在省国资运营公司战略（luè）管控、财务管控及出资企业精细化管理的共（gòng）同努力下，受益于（yú）专业化重组、产（chǎn）业链协同效应以及煤炭、有色（sè）金属大宗商品（pǐn）价格持续攀升等的利好影响，出资企业（yè）经营（yíng）业绩稳步（bù）增长（zhǎng），实现利润翻番。2021年1-10月，出资企业共实现营业（yè）收入12190.37亿元，同比增长10.75%；利润（rùn）总（zǒng）额389.48亿元，同比（bǐ）增长133.13%；资产总额达34165.62亿元，同（tóng）比增（zēng）长3.06%，主要经营指标（biāo）创历史新（xīn）高。

所控（kòng）股的18家上市公司业绩也逆势上（shàng）涨，根据机构盈（yíng）利预（yù）测，2021年可实现（xiàn）营业总收入2764亿元，同比增（zēng）长26.32%，总资产报酬率同比提升2.56个百分点。同（tóng）时，粗略估算省属（shǔ）国有资本保值增值率（lǜ）预计将达到110.32%，国（guó）有（yǒu）资本较好地实现（xiàn）了保值增值。具（jù）体如下图2所示。

2.国有资本布局优化情况

       从（cóng）总（zǒng）体思路来看。省国（guó）资运营（yíng）公司（sī）发挥市场化（huà）专业化平台作用，深入研究提（tí）出了“232”的（de）总体工作思（sī）路，以产业关联和有利于提高企业竞争力（lì）为（wéi）根本遵循，以“有（yǒu）进有退、归（guī）类合并（bìng）、归核整（zhěng）合”为核（hé）心内容，围绕“聚焦发展（zhǎn）和两非两（liǎng）资（zī）剥离”两条主线，运用资产重组、股权（quán）合（hé）作（zuò）、无偿划转、协议转让等多种手段，推进省属国企战略性（xìng）重组（zǔ）和专业（yè）化整合。

从实施路径来看。省国（guó）资运（yùn）营公司全面梳理（lǐ）摸底省属（shǔ）国企及其子公司，对处（chù）于同一行（háng）业、业态相同或（huò）相近、资（zī）产同质、市（shì）场同类，以及同一产（chǎn）业链上的企业或资产，以行业龙头企（qǐ）业为主体重组整合（hé）或新设（shè）合（hé）并。对不符合（hé）全省转型发展导向、不符合企业功能定位与战（zhàn）略发展方向以（yǐ）及经济效益差、资产规（guī）模（mó）小、产业层次低的企（qǐ）业逐步退（tuì）出（chū）。

从改革效果来看。2020年的专业化战略重组涉及省属国企80%的资产总（zǒng）额（é）、75%的（de）一级（jí）企业，原28家省属（shǔ）国企调整至19家，推（tuī）动形成主业清晰、差异化（huà）发展（zhǎn）、高端（duān）化转型的（de）省属国企结构，加快从“一煤独（dú）大”向“八柱擎天”转变。下一步省国资运营公司（sī）将（jiāng）继（jì）续做好“加减乘除”。一方面，加（jiā）强（qiáng）调研，不断推动出（chū）资（zī）企业整合省内外优（yōu）质资源；另一方面，力抓非主业、非优势“两非”的剥离和低效（xiào）、无效（xiào）资产（chǎn）“两资（zī）”的退出，纵（zòng）深推（tuī）进国有资（zī）本（běn）布局优化调整。

3.国有资本运作情况

 国有资本运作是两类公司改革试（shì）点的关键举措。

 从总体思路来看。省国资运营公司充分利用直（zhí）属工具类公司专业优势，围绕“优化存量、力抓增量”主线，主动服务，着力构建以优质上市公司为核心的（de）资本运作策略，力争（zhēng）推进竞争性（xìng）领域国有（yǒu）资产尽数资本化（huà）、证券化。

从实施（shī）路径来看。一方面（miàn），积极做优存（cún）量，指导（dǎo）用好现（xiàn）有上市公司平台，支（zhī）持并购重组产业链上下（xià）游关键环（huán）节核心企业（yè），推动优质资产注入（rù）上市公司。引导上市公司（sī）通过（guò）定向增（zēng）发、优先（xiān）股及发行证券化产（chǎn）品等多元化（huà）方式（shì）融资（zī），优化资产（chǎn）负债结构（gòu）。推（tuī）进上市（shì）公司加强与证券公司、基金公司（sī）等专业机（jī）构的合作力度，运用（yòng）股（gǔ）权运（yùn）作策略（luè）工具，做好市值管理（lǐ），不断提升上（shàng）市公司质量；另一方面，着力做大增量，全面梳理（lǐ）出资企业（yè）及（jí）其子（zǐ）公司状况（kuàng），建立上（shàng）市后备企业资源库（kù），挖（wā）掘（jué）优选一（yī）批创新力强、成长性好的专精特新企业，实施重（chóng）点跟踪、扶持。支持（chí）抢抓北交（jiāo）所成立机遇，精准（zhǔn）掌握政策（cè），力促（cù）现有新三板（bǎn）挂（guà）牌企业、区（qū）域性股权交（jiāo）易中心挂牌（pái）企业转板（bǎn）上市，推动省（shěng）属上市公司数量（liàng）、实力“双倍增”，不断提升国有资（zī）本（běn）证券化水平。

       从（cóng）改革（gé）效（xiào）果来（lái）看（kàn）。截至2021年12月2日收盘，18家控股上市公司总市值达到6073.85亿元，同比增长65.91%，呈现出强劲增长态势。但与深化（huà）改革试点的总体目标相比，与资本市场发（fā）达区域相比，还存在较大差距，下一步省国资运（yùn）营公司将继续（xù）坚持存量（liàng）增量并重，探索构建大市值（zhí）监测（cè）与（yǔ）风险预警平台，不断提高资本运作能（néng）力（lì）和水平，全力提升国有资本市场价值，力（lì）促（cù）国有资本保值增值。

4.投资管控情况

       从管控机（jī）制来（lái）看（kàn）。省国资运（yùn）营公司以（yǐ）“转型发（fā）展（zhǎn）引领、经济（jì）效益第一、责（zé）任人制度”为核心要（yào）求，健全支持、止（zhǐ）损（sǔn）、平滑三大机制（zhì），着力构建分类分（fèn）层、

清单（dān）式差异化的全过程动态投资管控体系。狠抓（zhuā）事前管理（lǐ），实（shí）行分类管理机制，以“两个机构（gòu）、三（sān）重否（fǒu）决、四级管理、五维（wéi）论证（zhèng）”为核心强（qiáng）化投前管控。做强企业（yè）董事会、投资决策委员会两大机构。建立涵盖（gài）企业（yè）董事长、法律部门（mén）和省国资运营公司的三重（chóng）否决机制（zhì），健全（quán）“业务部门-国（guó）资运营研究院-专家咨询委员会-决策会议”的（de）四级同（tóng）步（bù）可行性研究决策程（chéng）序，扎实市场、技术、经（jīng）济效益、投资风险可行性研（yán）判，抓好项目资金来源（yuán）落实重（chóng）点（diǎn），严控（kòng）投资（zī）规模与（yǔ）企业资本实力、财务承受能力、资产负（fù）债水（shuǐ）平等相适应，引导投（tóu）向主（zhǔ）业、新兴产业（yè）、高科（kē）技（jì）含（hán）量领域，大力（lì）提升投资决策科学化水平（píng）。另外，强化事中管理，建立“刹车”机制，以“一个平台、四维控制、四算管理、一重约束”为核心强化投（tóu）中管控，建好、用好投资监管（guǎn）大数据平台（tái），对实施、运营中的（de）投资（zī）项目（mù）进行常（cháng）态化、动态跟踪分析，发生影响投资目的（de）实（shí）现的重大不利变（biàn）化时立（lì）即预警。指导出资企业做好固定资（zī）产（chǎn）投资（zī）项（xiàng）目的（de）预算控制（zhì）、进度控制、质（zhì）量控制（zhì）、合同控制（zhì），特别是（shì）严格预算执行，严控设计（jì）概算不超可研（yán）投资估算（suàn）、施工（gōng）预算（suàn）不超设计（jì）概算、竣（jun4）工结算（suàn）决算不超施工预（yù）算。抓实抓好股权（quán）投（tóu）资项（xiàng）目即被投资企业（yè）的财务监控，强化财务（wù）硬约束，促进（jìn）实现预期投资（zī）目标。同（tóng）时（shí），做实事后管理，抓好投资项目评价和专项（xiàng）审计（jì）“两个关键”，将（jiāng）企业领（lǐng）导人员（yuán）和项目负责人（rén）薪酬待遇、提（tí）拔与后评价结果、审计结果挂钩，倒逼科学决（jué）策。

       从管控效果（guǒ）来看。截至目前（qián），省国资运营公司否决出资（zī）企业投（tóu）资（zī）项目3个，涉及（jí）投资额合计约28亿元；暂缓投资项目9个，涉及（jí）投资额（é）合计约210亿元，下大力气抓有效投资，刹（shā）住不理（lǐ）性的投（tóu）资、盲目的投资，力争（zhēng）切实（shí）发（fā）挥好投资的（de）引领、带动和支（zhī）撑作用（yòng）。不断（duàn）调整优化国有（yǒu）资（zī）本布局，努力（lì）弈活转（zhuǎn）型升（shēng）级高（gāo）质量发（fā）展“全盘棋”。

二（èr）、存在的问（wèn）题（tí）和不足

（一（yī））体制层面

       目前（qián）授权体制（zhì）改（gǎi）革还处于（yú）摸（mō）索阶段（duàn），地方国资委、地方两类公司的权责界面仍（réng）需更加科学化（huà）、明（míng）晰化。要进一步找（zhǎo）准地方两类公司的功能（néng）定位（wèi），合（hé）理界定国有资本所有权与经营（yíng）权边界，为真正实现国有资本授权（quán）经营体制改革“放得下、接得（dé）住、管（guǎn）得好”奠（diàn）定坚实基础。

（二）机制层（céng）面（miàn）

       目前管控机制改革还（hái）不够（gòu）彻底（dǐ），国有资本（běn）管控方式仍然未能完全从行政监督转变为通过法人治理机制（zhì）履行职（zhí）责（zé），地（dì）方两类（lèi）公司（sī）还没有真正（zhèng）地实现能够遵照商业原则成（chéng）为出资企业（yè）的“积（jī）极股东”。还需进一步着力推进（jìn）法人（rén）治理机制改（gǎi）革，建（jiàn）立（lì）健全在法人持股（gǔ）基础上的董监事委派机（jī）制，通过（guò）股东（dōng）会表决、董事会表决体现出资人意志，确（què）保去行（háng）政化彻（chè）底到位。

三、思考（kǎo）和建议

       通过（guò）模式研（yán）究发现，要下好国有资本授（shòu）权经营体（tǐ）制改（gǎi）革“一（yī）盘棋”，两类公司起着（zhe）至关（guān）重要（yào）的作用，是本轮国资（zī）国（guó）企改革“关键中的关键”。地（dì）方两类（lèi）公司改（gǎi）革须（xū）完成两（liǎng）项重点硬任务。

一是结合区域国资国企改革所处阶段特（tè）征、产业布局结构等实（shí）际（jì）情况，因地制宜地（dì）选择授权机制，并找（zhǎo）准地方两（liǎng）类公司的功能定（dìng）位（wèi），合理（lǐ）确定地方国资委、地方两类公司权责界（jiè）面，避（bì）免（miǎn）出现“叠层架屋”、形同虚设（shè）等情形。

二是要精（jīng）准把握（wò）“管资本”核心要义（yì），实行“积极股东”管控模式，抓好国有资本布（bù）局优化和国（guó）有资（zī）本回（huí）报“两个目标”。一（yī）方面，做（zuò）出资（zī）企（qǐ）业的“积极股东”，建立规（guī）范完善的（de）法人治理（lǐ）机制（zhì）。通过委派（pài）董监事实现对出资企（qǐ）业的管控；另一方面，立足长远，根据本地产业发展现（xiàn）状与特点，统（tǒng）筹（chóu）规（guī）划区（qū）域（yù）产业布局的重点（diǎn）方向，深入推进存量（liàng）战略性重组，扩大重点新兴产业投资，加快剥（bāo）离退出非主业、非（fēi）优势业务和低效（xiào）无效资产。通过有进（jìn）有退（tuì）不断调整优（yōu）化国有资本布局，实现聚焦式、高端化发展。此外，充分利用证券化这个抓（zhuā）手，以市值管理为考评（píng），在资本（běn）层面下狠功夫，建立起体系化、专业（yè）化的研（yán）究（jiū）团（tuán）队与（yǔ）资（zī）本运作团队，练就精准研判“基本功”，锻造资本运作“硬实力”，敏锐捕捉市场机（jī）会，用好用活资本市场，全力推进IPO、并购重组以及股权运作策略与工具的探索创新等，加速国有资（zī）产证券化，做好上市公司市值管理，不（bú）断提升（shēng）国有资本市（shì）场价值，力促国有资（zī）本保值增值。